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通过完善行政执法程序法制实现严格规范公正文明执法

发布日期:2014-04-11 来源:《行政法学研究》2014年第1期 点击数:1281

 

引言:《全面深化改革若干重大问题的决定》提出的要求
    2013年11月12中共十八届三中全会全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调指出:“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”这是新时期贯彻科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的法制建设方针的内在要求和战略策略。其中,推进依法行政、建设法治政府的核心内容和重要抓手是完善行政执法体制。因此《决定》明确提出,要深化行政执法体制改革,同时在此过程中还必须“完善行政执法程序,规范执法自由裁量权,加强对行政执法的监督,全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度,做到严格规范公正文明执法。完善行政执法与刑事司法衔接机制。”如何实现如此重大宏远的行政程序法制建设任务,值得深入研究、大力推进,本文对此略加探讨。
    一、完善行政执法程序法制乃是建设法治政府的内在要求
    《决定》提出的上述要求,与新时期党中央和中央人民政府既往提出的完善行政程序、建设法治政府的方针精神一致,体现了法制建设的连续性。 [1]
    (一)2004年3月国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《实施纲要》)
    《实施纲要》提出了关于依法行政的六项基本要求,其中之一就是程序正当:行政机关实施行政管理,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人稳私的外,应当公开,注意听取公民、法人和其他组织意见;要严格遵循法定程序,依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责,与行政管理相对人存在利害关系时,应当回避。
    《实施纲要》还明确提出要严格按照法定程序行使权力、履行职责:行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前,应当告知行政管理相对人、利害关系人,并给予其陈述和申辩的机会;作出行政决定后,应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项,行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的,行政机关应当组织听证。行政机关行使自由裁量权的,应当在行政决定中说明理由。要切实解决行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的问题。为此,必须推行行政执法责任制,包括:依法界定执法职责,科学设定执法岗位,规范执法程序。要建立公开、公正的评议考核制和执法过错案责任追究制,评议考核应当听取公众的意见。要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。
    (二)2008年5月发布的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(以下简称《市县决定》)
    《市县决定》更加具体地提出了完善行政执法经费保障机制的制度建设任务:市县行政执法机关履行法定职责所需经费,要统一纳入财政预算予以保障。要严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度。罚没收入必须全额缴入国库,纳入预算管理。对下达或者变相下达罚没指标、违反罚缴分离的规定以及将行政事业性收费、罚没收入与行政执法机关业务经费、工作人员福利待遇挂钩的,要依照《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》第八条、第十一条、第十七条规定,对直接负责的主管者和其他直接责任者给予处分。
    关于如何规范行政执法行为,《市县决定》明确提出要通过完善执法程序来有效规范执法自由裁量权:市县政府及其部门要严格执行法律、法规、规章,依法行使权力、履行职责。要完善行政执法程序,根据有关法律、法规、规章的规定,对行政执法环节、步骤进行具体规范,切实做到流程清楚、要求具体、期限明确。要抓紧组织行政执法机关对法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款进行梳理,根据当地经济社会发展实际,对行政裁量权予以细化,能够量化的予以量化,并将细化、量化的行政裁量标准予以公布、执行。要建立监督检查记录制度,完善行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收或者征用等行政执法案卷的评查制度。市县政府及其部门每年要组织一次行政执法案卷评查,促进行政执法机关规范执法。
    而且《市县决定》还明确要求要强化行政执法责任追究:全面落实行政执法责任制,健全民主评议制度,加强对市县行政执法机关及其执法人员行使职权和履行法定义务情况的评议考核,加大责任追究力度。对不依法履行职责或者违反法定权限和程序实施行政行为的,依照《行政机关公务员处分条例》第二十条、第二十一条的规定,对直接责任者给予处分。
    (三)2010年10月发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》(以下简称《意见》)
    《意见》在明确提出要完善行政执法体制和机制,加强行政执法信息化建设,完善执法经费由财政保障的机制,切实解决执法经费与罚没收入挂钩问题的基础上,还就如何规范行政执法行为,提出了透过程序公正来推动实现法治政府的一系列具体举措和要求:各级行政机关都要强化程序意识,严格按程序执法。加强程序制度建设,细化执法流程,明确执法环节和步骤,保障程序公正。要平等对待行政相对人,同样情形同等处理。行政执法机关处理违法行为的手段和措施要适当适度,尽力避免或者减少对当事人权益的损害。建立行政裁量权基准制度,科学合理细化、量化行政裁量权,完善适用规则,严格规范裁量权行使,避免执法的随意性。健全行政执法调查规则,规范取证活动。
    《意见》还要求,要坚持文明执法,不得粗暴对待当事人,不得侵害执法对象的人格尊严。加强行政执法队伍建设,严格执法人员持证上岗和资格管理制度,狠抓执法纪律和职业道德教育,全面提高执法人员素质。根据法律法规规章立、改、废情况及时调整、梳理行政执法依据,明确执法职权、机构、岗位、人员和责任,并向社会公布。充分利用信息化手段开展执法案卷评查、质量考核、满意度测评等工作,加强执法评议考核,评议考核结果要作为执法人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。严格落实行政执法责任制。
    由上可见,无论是把规范执法自由裁量权作为加强对行政执法的监督之抓手,还是强调要全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度,抑或要求细化标准、严格执行以实现行政执法与刑事司法的有效衔接,都不难看出中央人民政府对于完善行政程序法制、建设法治政府所提出的一系列制度建设要求,其基本内核就是关于程序公正的要求,这是现代法治政府的一个非常重要的基本特质,具有丰富意蕴、实践价值和制度功用,须要在今后的行政法制革新特别是健全行政程序法制的过程中,予以深刻理解、长远考量和有效推动。
    二、完善行政执法程序有助于实现严格规范公正文明执法
    狭义的行政执法是指行政机关依法采取的直接影响行政相对人的权利与义务、以及对行政相对人权利义务的行使和履行强制进行监督检查的行为。行政执法作为与行政相对人的合法权益最直接相关、最经常性的管理活动,特别易于伤害到行政相对人的合法权益,故须做到主体合法、内容合法、程序合法,这是依法行政的内在要求,其中程序合法的要求最易于受到误解、忽视或虚置。
    (一)行政程序法制发展具有特殊的历史背景
    由于行政权力如同“双刃剑”,必须加以强有力的监督约束,因而在资产阶级革命胜利之后产生了“以司法权力制约行政权力”的行政诉讼制度,它通过“民告官”启动异体监督机制;还产生了“以上级权力约束下级权力”的行政复议制度,它通过“儿子惹祸向老子告状”启动自体监督机制。但是,行政复议和行政诉讼毕竟都属于事后救济方式,在政府职能和能量呈现不断扩张趋势,行政伤害的风险性越来越大的情况下,仅仅依靠事后救济,社会成本太高,甚至难以补救损害,故需扩展救济渠道。在此背景下产生的一个新思路,就是按照现代法治的基本要求,通过行政管理行为过程中的行政程序制度设计来约束行政权力,减少行政伤害,同时也保证行政效率。而重要行政程序的法律化就是行政程序法,它是关于行政主体基本行为的方式、步骤及实施的时间、顺序的法律原则和规范的总称,体现了现代行政法的特色和发展趋向,其基本作用是控制行政权力,保护公民权利,保证行政效率,以助于建设高效能政府、阳光政府和法治政府。
    (二)行政法制民主化潮流带来的新要求
    随着20世纪后期在世界范围内出现的民主化潮流及其对各领域的影响,受到注重行政成本效率分析和行政方法更新的新公共管理、公共治理潮流的影响,现代行政管理和行政法制实践中越来越多地增加了民主因素,逐渐显现出以公民参与行政作为突出特征的行政法制民主化发展趋向,并大量和具体地体现于行政程序制度规范,对经济、政治、文化与社会生活的发展不断产生重大影响。
    在我国,近些年来在行政程序法制民主化方面也出现日益增多的制度创新,使得刚性为主的传统行政管理方式发生了民主化转型,成效日益凸现,例如:
    (1)行政处罚:行政相对人对于行政处罚享有陈述权、申辩权、要求告知权(也即执法者的告知义务)、要求听证权、复议申请权、诉讼请求权、提出赔偿权等一系列合法对抗权利(《行政处罚法》第5、6、31、32、41、42条的规定)。
    (2)各地在行政管理、行政审批改革中出现的创新方式:部分行政管理事务民营化、告知承诺、登记制。 [2]
    (3)作为替代和补充手段的其他柔软灵活的新型行政方式的积极采用:包括行政指导、行政契约、指导性行政计划等非权力强制性的行政管理方式和手段,它们在施行过程中有公众参与、政民互动与合作的许多机会。
    (三)传统行政方式的民主化有利于建设和谐社会
    当代行政管理模式的发展趋势是从消极行政转向积极行政,从管理行政转向服务行政,从集权行政转向民主行政,从高权管理转向良善治理,从刚性管理方式转向刚柔相济且以柔性管理方式为主,人们应当正确认知、积极顺应这一发展趋势。
    行政管理方式可分为两大基本类型:一类是传统的刚性管理方式,另一类是当代新型的柔性管理方式。其中,传统刚性行政方式包括行政命令、行政征收、行政征用、行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等等,此类刚性管理方式好似重拳出击,或可立马见效、立显权威,但也易于激化矛盾、小事变大,强化行政机关与行政相对人之间的对立和冲突,而这种对立和冲突原本多是人民内部矛盾,因此刚性管理方式亟待且正在作出顺应当今行政民主化潮流的调整转变。针对传统管理方式“缺乏民主性、平衡性和灵活性”的缺陷,通过程序约束进行民主化改造,以期达到缓和社会矛盾之效果,有利于建设和谐社会。
    (四)新型行政方式的法治化有利于建设法治国家
    作为现代行政法学重要范畴的柔性管理方式,如行政指导、行政合同、行政规划、行政资助、行政奖励、行政调解等等,是随着经济与社会的复杂多样化和民主化潮流,在行政模式由管理行政、秩序行政向给付行政、服务行政转变过程中开始出现并日益增多的行政方式类型。此类柔性管理方式作为行政管理方式创新成果,与刚性管理方式相对应、相配合,体现了广泛参与、两造互动、平等协商、自由选择等行政民主性的基本要求,发挥出特殊的行政管理功效,近年来在行政实务中运用得越来越多、越来越广,产生了有助于实现行政管理目标的积极效果,有助于形成行政机关与行政相对人的和谐关系。
    以行政指导为例:它作为最具代表性的新型柔性管理方式,具有及时灵活、广泛适应、便于操作、易见成效等特点,日益受到各地、各领域的行政机关和行政公务人员的高度关注、尝试运用,发挥出特别显著的行政服务职能作用。近年来工商、质监、城管、环保、卫生、税务、海关、公安、教育、科技、旅游等行政执法领域,广泛运用行政指导,取得了改善政府与民众关系、提高行政服务水平的积极效果。但是,如果处理不好,法治化程度较低的柔性管理方式也会在行政执法实务中表现出不自觉、不规范、正负面效应交织等诸多问题,通过加强程序约束也是一个有效路径。
    (五)行政执法实务中须要强调以人为本、柔性执法的理念
    在行政执法困境下,由于任务重、时间紧、要求高、压力大、手段缺,暴力冲突频仍、执法环境欠佳,如果执法人员对此又缺乏现代法治观念,不能以人为本地提供服务、实施管理,那就会问题越发严重、风险成倍增加。
    例如,1996年出台的《行政处罚法》第五条规定,行政执法应当坚持“处罚与教育相结合”,这就要求行政执法时既要依法处罚违法者,还须要教育他,让他知晓为什么被处罚,要吸取教训、知错改错,以后要自觉守法,不再做出违法侵权的行为,下次才不会被处罚,这对他自己、对各方面都有好处。到了2012年1月1日起施行《行政强制法》,其第六条规定了“实施行政强制,应当坚持教育与强制相结合”,这项法律原则把“教育”的要求放到了“强制”的前面,这与16年前的《行政处罚法》的“教育”要求的排序相比较,可以看出立法机关对执法理念的考量和安排已发生一些重要变化。《行政强制法》还规定了新的程序要求:在采取强制手段之前,应先采取非强制手段,非强制手段没有穷尽之前不得采取强制手段,即便在非强制手段穷尽之后必须采取强制手段的时候,也要注意采取适当(也即先采取最小伤害)的强制手段。 [3]
    从实际情况看,由于教育培训没有跟上,一些地方的行政执法人员并不完全知晓新的执法理念,没有充分理解新的立法提出的观念变化和行政执法程序要求,这就难以获得“良法善治”的执法效果。那么能不能有更多的思路、方法来解决上述问题?能否有更及时、灵活、宽松、有效、成本效益更好的办法来解决上述问题?这对行政执法机关和执法人员是严峻的考验。应当看到,这些年来许多地方的行政执法部门秉持“以人为本、服务为先、关注民生、将心比心,柔性为主,刚柔相济”的理念积极进行探索,已取得许多经验和实效,力图实现严格规范公正文明执法,这值得认真总结、立法规范、广泛推行。
    (六)实现严格规范公正文明执法须要行政执法程序法制保障
    当代的行政管理、行政法制是非常复杂的系统工程,不能再像过去传统社会那样单纯依赖决策者和执行者的个人智慧来推进,单纯依赖事后救济来纠正偏差,必须转变为作出行政决策、行政行为的事前、事中就通过行政程序制度来约束行政权力行使过程,使得行政管理的全过程都受到有效的法律约束,减少行政偏差、行政伤害和行政成本,保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。特别是要实现严格、规范、公正、文明的行政执法,是一种更高的要求,不能只有实体法的要求,还要有程序法的要求,进而还应提出条理法的要求。 [4]本文重点研讨的就是程序法的要求,不断完善行政执法程序法律规范乃是关键。
    三、行政执法一般程序规范的地方立法探索和新立法构想
    (一)行政执法一般程序规范的地方立法探索
    我国改革开放以来在克服法制虚无主义之后,重实体法、轻程序法的问题逐渐显现出来,行政程序违法现象严重、教训深刻,亟需增强程序法治意识,行政机关及其工作人员依照法定的、正当的管理方式、步骤、顺序、期限等行政程序实施行政管理。
    但是,曾列入立法规划二类项目的我国《行政程序法》,其制定工作多年来由于种种原因没有进展,打算推出行政程序立法的某些地方国家机关也由于种种原因裹足不前,许多有识之士对此深感忧虑。在总结经验、深化改革的新时期,对于方向正确、符合实际、能有共识的事情,理应下决心尽快去做。在此背景下,首先是湖南省,然后是汕头市、山东省、西安市等省市,积极探索推出关于统一行政程序的地方政府规章,体现了改革探索者的勇气和智慧。它们在制定上述地方政府规章的过程中,尽管都制定出了很大篇幅的规章文本(一般都超过10章、上百个条文,这在地方行政立法中少见),但都注意避免过去个别省市进行地方创新之际违背法治精神和《立法法》规定伸手太长、超越职权的教训,注意把握行政立法行为的合法性、正当性和有效性,体现了在法治框架内发挥地方主动性、积极性的原则,表明其符合宪法精神、具有宪政基础。
    没有现代行政程序法治理念,就没有现代行政程序法律制度。上述地方政府规章根据行政法与政治、经济、文化、社会等要素的关系,首先确立了一系列体现现代行政法治理念的行政程序法律原则,构成符合当代法治发展的世界潮流和我国实际的原则体系,这有助于建立健全和有效实施行政程序法律制度,体现了在深化改革的当下积极探索创新的精神:
    1.体现了平等原则、不歧视原则。平等原则既是一项重要的宪法原则,也是当代行政法的基本原则。没有行政两造之间的平等地位,行政相对方的合法权利难以得到保障和实现,难以形成良好的政民(企、社)关系。
    2.体现了行政自我约束原则、合目的原则、比例原则。法律赋予行政机关的行政权力应在权限范围内积极和有效地行使,但行政权力在行使过程中具有扩张和滥用的顽强倾向,为减少行政偏差和行政伤害,必须对其提出特殊要求,这首先就是行政自我约束原则、合目的原则、比例原则。
    3.体现了行政法治原则、行政效率原则、行政服务原则。为了克服行政权力在行使过程中的扩张和滥用倾向,减少行政偏差和行政伤害,还必须对其提出遵守法定时限、履行法定职责的特殊要求,以规范行政行为,防止权力滥用,尤其是加强对自由裁量权的控制,减少行政执法的随意性;为了体现建设高效能政府和服务型政府的要求,发挥现代行政管理的基本功能,还必须对行政机关和行政公务人员提出提高办事效率、提供优质服务的特殊要求,以解决办事拖拉、推诿扯皮,不作为、乱作为的问题,提高行政机关的办事效率。
    4.体现了行政公开、建设阳光政府的原则。行政公开对于实现民主行政和法治行政具有重要作用,被认为是现代法治国家、法治政府的基本要素,实行阳光行政是当今的世界潮流,许多国家都专门立法加以规范和保障,行政公开的立法和制度创新已成为行政执法和行政法制革新的基本要求。
    5.体现了参与行政、合作行政的原则。行政民主是一个世界潮流,它不仅强调行政过程中的平等相处和选择自由,呼唤行政机关与行政相对人之间的良性互动,而且要求为行政相对人参与行政管理过程提供更多选择机会,使得行政管理过程不再是行政机关的独角戏、一言堂。例如行政执法过程中的听证会和当事人陈述事实、申辩理由,行政相对人和人民代表评议、监督行政机关与行政首长,采取具有协商性和可选择性的行政合同、行政指导等柔软灵活的方式实施行政管理等,这使得参与行政、合作行政的理念能够逐渐变成现实。
    6.体现了诚信原则、信赖利益保护原则。政府机关应是最讲诚实信用的正式组织机构,政府机关的行为应有连续性和可预期性,不能朝秦暮楚、随意改变;即便出于重大公共利益的考虑需要征用财产、调整政策、改变行为(例如收回其颁发的许可证照),也应按照信赖利益保护原则,对合法权益受到影响的行政相对人给予公平补偿(公平补偿是运用或贴近市场机制的补偿原则)。因为行政相对人出于对政府机关的信任,按照政府机关的意愿去行动,必然付出一定代价,且形成一种信赖利益,这应当受到政府机关的尊重和保护,一旦受损,应予补救,这是现代行政法治对于行政执法的基本要求。
    7.体现了常态行政与应急行政相结合的原则。政府机关为保障重大公共利益和行政相对人根本利益,维护经济与社会秩序,保障社会稳定协调发展,在面临重大突发事件等紧急情况下可实施行政应急措施,其中包括限制行政相对人某些宪法权利和法律权利的行为。为防止行政恣意和滥用权力,现代行政法治对行政紧急行为也提出了现实性、专属性、程序性、适当性的要求,需要相应的法律救济机制作为保障。危机应对工作的功夫要更多地下在危机发生之前、之初,也即在常态下就做好预防与应急准备工作,以及监测与预警工作。在常态下的行政执法过程中,如果没有“预防为主、预防与应急相结合”的应急法治原则作指导,那么制定和调整预案、储备和更新物资、培训专业人员、实施应急演练等一系列需要花费人、财、物力的事项,往往很难名正言顺地提上政府机关的议事日程得到充分保障,一旦突发事件发生就难敷急用。因此,在常态下就要注重抓好危急应对的机构建设、队伍建设、制度建设、物质准备、知识储备和技能演练,应急法制实践须要在常态下就切入着力,真正做到预防为主,才能事半功倍。
    8.体现了发挥地方主动性、积极性的原则。我国《宪法》第三条第四款规定,关于中央和地方的国家机构职权的划分,要在中央的统一领导下“充分发挥地方的主动性、积极性”。在制度改革创新的问题上,也应遵循这项重要的宪法原则,给予地方发挥主动性、积极性以及创造性的必要空间,这是新形势下行政法制革新应予特别关注、充分利用的制度潜力要素。
    35年来的改革实践证明,政治智慧和创新源泉主要在地方、在基层、在民众之中。在经济、社会、文化等领域的行政管理事务方面,在法定权限和程序的行政执法制度框架内,由地方局部试点积累经验加以完善再到全国范围予以推行,可以说是法律制度创新的最佳路径选择。在当下各方面矛盾突出、行政革新举措不断推出并时常引发争议的社会转型期更应坚持这项原则。要以发展和法治的眼光来看待、冷静和宽容的态度来对待认真负责的地方推进改革者及其革新举措,这具有重大的改革方法论意义。
    (二)行政执法一般程序规范的高位立法构想
    经过数年的探索,摸索出一些实践经验之后,可以说行政执法一般程序规范的制度化、法律化的条件已基本成熟,应当积极创造条件推动中央立法层次的统一行政程序立法,该项立法的基本架构应当涉及行政执法程序的基本制度和机制,包括重大行政决策机制、临机决断机制、裁量基准制度、多元化的争议解决机制、联系会议制度、行政协助制度、期限分解制度、监督评估制度等,其中主要包括如下六个部分:
    第一部分是一般程序规定。明确了本法规定与行政执法单行法规之间的关系,重点突出正当法律程序、信息公开这两个行政程序法基本原则的重要作用。
    第二部分是重大决策程序规定。明确把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。作出重大决策前,要广泛听取、充分吸收各方面意见,意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。完善重大决策听证制度,扩大听证范围,听证意见要作为决策的重要参考。重大决策要经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定。
    第三部分是细化的执法流程规定。明确执法环节和步骤,保障程序公正,健全行政执法调查规则,规范取证活动;同时建立行政裁量权基准制度,严格规范裁量权行使,避免执法的随意性。
    第四部分是应急管理程序规定。明确应急管理程序的地位、应急管理的启动、信息公开、停止等程序规定。
    第五部分是特别行政行为程序规定。包括行政指导、行政合同、行政资助、行政奖励、行政服务、行政调解等,它们是在行政执法实务中运用得越来越广泛、多样的行政管理行为。 [5]
    第六部分是法律责任和救济渠道规定。完善的监督制度是控制行政执法中权力行使过程的要求,主要具有如下两个方面的功能:
    一是预防和惩治逾越、滥用和背弃行政权力的行为。行政主体掌控着丰富的政治、经济、文化和社会资源,因此行政权力极容易遭到滥用,必须接受监督。而享有监督权力的国家机关、社会组织和公民采用多种方式进行的监督,一方面,可以及时发现行政主体及其公务员的违法情况,并促成作出相应的处理,从而纠正行政权力违法滥用现象;另一方面,处于被监督状态下的行政机关,也会加强自律,改善内部管理,规范公务员的行为,以防患于未然。
    二是通过健全监督和救济制度保障公民的合法权利,包括更充分地行使知情权、参政权等民主权利。强大的行政权常常会对公民权利造成巨大的威胁,因此行政监督在纠正了行政违法的同时依法给予有效救济,也保障了公民的合法权利。
    上述架构中最突出的疑难重点问题是如何通过程序制度创新来实现行政决策的法治化和特殊行政行为的法治化:
    其一,严格规范行政决策程序。以相应的条款对重大行政决策行为和制定规范性文件的行为予以程序约束,明确规定重大决策必须经过调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体研究,设立规范性文件的登记制度、有效期制度、网上检索制度、申请审查制度。其根本目的是推动重大行政决策告别“三拍”( 决策前拍脑袋、决策中拍胸脯、决策后出了问题拍屁股溜走了事)、实现“三化”(这是指决策科学化、民主化、制度化),加强对规范性文件的管理,解决规范性文件过多过滥问题,从源头上防止违法行政行为的发生。
    其二,创新管理方式,体现行政法制发展的新进展、新方向。随着行政执法制度的发展,代表现代行政管理、行政法制发展方向的,体现以人为本、柔性管理的非强制性行政管理行为方式,例如行政合同、行政指导、行政裁决、行政调解等等,在行政实务中运用得越来越广泛且效果显著,但有关法律规范极为薄弱甚至阙如,在某些地方、某些方面存在不了解、不敢用、不合法、不适当、不规范、成本高、效率低、效果差等问题,亟需通过立法建制予以法治化,而从完善程序法律规范入手无疑是简便有效的路径。这有助于制度化地解决这些长期疑难的薄弱环节,充分发挥它们在政府管理和服务中的积极作用,建立起高效、便捷、成本低廉的社会矛盾化解机制,完善行政机关调处民事纠纷制度,这是近年来行政法制建设的重大制度创新。
    我国行政执法程序法制建设迈出每一步都非常不宜,而推出高质量的立法后,“徒法不足以自行”,行政执法任务也非常艰巨,对此须有充分认识。对于各级行政机关和行政首长来说,需要提高认识、加强领导、精心组织,抓好教育、培训、宣传,完善配套的行政执法程序制度、机制和方法,加强对实施情况的监督检查,及时研究解决实施过程中的各种问题,才能提高实施效果。
    实践证明,行政机关不仅要按照法定权限办事,还要按照法定程序办事。没有程序的民主,就没有实质的民主;没有程序的公正,就很难保证实体公正和结果公正。要把建立和完善行政执法程序,特别是要不断完善和严格实行行政公开法制,作为推进依法行政、建设法治政府的一项重要任务。无论是规范权力运行、方便群众监督、有效防治腐败,还是提供高效便民服务,政务公开都是有力的措施。要使公开透明成为推进依法行政、建设法治政府的基本制度要求,让人民群众更好地了解政府运行、更广泛地参与政府管理、更直接地监督政府行为。
【作者简介】
莫于川,四川重庆人,法学博士,中国人民大学法学院教授、宪政与行政法治研究中心执行主任、中国行政法研究所所长,中国行政法学研究会副会长兼法治政府建设专业委员会副主任。
【注释】
[1关于行政执法程序法制建设,十八届三中全会决定与以前的中央人民政府历次要求相比也有新的要求,例如明确提出要“完善行政执法与刑事司法衔接机制”。这也是实践中比较突出的表现为执法不力、互不配合、弊端频现的行政执法程序问题。由于行政法与刑法在立法目的、归责原则、过错认定等方面的差异,如何实现行政执法与刑事司法的合法、准确衔接,乃是行政执法实务中亟待解决的问题,也是行政法学界和刑法学界都非常关注的问题,但目前人们对此研究不多、认识不深、力有不逮。一些研究机构和专家学者近年来正在组织力量对于行政执法过程中的行刑衔接问题展开研究。例如,中国人民大学中国行政法研究所于2012年组织开展了质量技术监督行政执法与刑事司法的移送衔接专题研究,从行刑衔接的基本原则、移送通报与线索通知、罪名的认定、犯罪故意的判断等方面做系统分析,对行政法律法规中涉及与刑事司法衔接的条文进行与刑法的对应梳理,研究成果正运用于质量技术监督行政执法实务中,期待取得积极的实践成效,此类探索具有制度发展和理论创新的重要意义。
[
2某些行政管理事务的民营化及其法治化是一个世界潮流,近些年来在许多国家和地区(包括是在转型发展中的国家和地区)进展很快。
[
3《行政强制法》的法律文本中“应当适当”这句话,在立法过程中的草案中曾表述为“应当优先采用伤害最小的强制手段”。其实,原先草案中的这种表述,立法意旨更为明晰,更易于执法人员理解和适用。
[
4所谓条理法(the principium of law),是笔者概括论述的一个概念,特指立法目的、立法精神、法律价值、法律原则以及特殊条件下的社会公德、当地习惯等成文或不成文的广义法规范,它以立法目的、立法精神、法律价值和法律原则为基本内核,是与实体法和程序法相呼应的法概念。条理法广泛存在、富有功用,它先在于实体法和程序法,指引着实体法和程序法的建构和运用,而且在没有明确的实体法和程序法规范之际,可直接代位发挥实体法和程序法的规范作用,可避免适用法律过程中的教条主义、形而上学的做法。条理法解决的是一部法律的方向、品格和功能等问题。法律适用的依据应当丰富多彩。正确认知和积极运用法原则和法规则(法规则也即实体法和程序法规范),完整准确地理解和恰当运用条理法、实体法和程序法,方能为推进科学立法、严格执法、全民守法、公正司法打下现代法观念和法制度的更好基础。
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5由于现行的行政法律已经解决了行政许可、行政处罚、行政强制等主要行政执法行为的程序规范问题,且基本适应行政执法实务的要求,所以本法可以不再做出有关规定,而把涉及行政执法的行为类型放在柔性管理行为及其规范化、法治化的要求方面。]]]]]