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论“双普选”对香港行政权和立法权的影响

发布日期:2014-09-04 来源:特区经济2014年6月 点击数:3438

 

论“双普选”对香港行政权和立法权的影响
黄志勇 符龙龙(南大学法学院)
 
摘要:香港特区的政制发展核心问题就是处理立法权与行政权的关系双普选即将实现的特殊历史背景下无论是特区政府还是中央政府都应该对双普选给香港特区立法权行政权带来的影响作出前瞻性的预判并研究预备相应的应对措施这对于一国两制和香港民主进程的平稳推进都具有重要而深远的意义
关键词:香港基本法行政权立法权
 
普选在英语称为universal suffrage popular suffrage即具有基本选民资格的全体登记选民直接投票选出当选者具体到香港的双普选”,就是指香港特区行政长官和立法会议员都通过香港所有合格选民一人一票选举产生2007 12 29 日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过的全国人大常委会关于香港特别行政区2012 年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定对香港特别行政区双普选做出了决定
行政长官普选对特区行政权的影响
行政长官普选当中采取何种提名模式对行政长官候选人的具体要求都会对普选后香港行政权的民主性正当性产生重大影响进而对普选后以行政长官为首的特区政府的现实施政产生重大影响不同的行政长官候选人提名模式对于最后的选举结果影响重大对于选民对选举结果的认同程度也意义重大在当前官方尚未确定行政长官候选人提名模式的前提下对于其中候选人政党身份限制和提名机制模式的分析具有重要指引作用
1官候
行政长官选举条例第三十一条规定:胜出的候选人须声明他不是政党的成员。”这一制度的设计是基于香港政党大多自身组织松散理念不统一政治纲领不清晰人数规模参差不齐的现状这一要求的初衷是要求行政长官超越发展尚不成熟政党界限作为香港绝大部分利益的代表并专注于政府工作但是这一要求也削弱了行政长官候选人从政党获取支持的力量这种削弱不仅体现在行政长官选举过程中也体现在行政长官当选后的施政过程中
笔者认为在行政长官普选条件下香港普通市民的参政热情亦会通过参与选举空前高涨政党作为现代政治的重要工具和载体将承载起普通香港市民的参政热情香港各政党本身也会在这种空前的参政热情中得到长足发展不断走向成熟和完善因此我们有必要重新考虑对行政长官候选人甚至是其它公务人员的政党身份限制取消行政长官的政党身份限制有利于行政主管候选人在选举中获得所在政党鼎力支持并在当选后的施政中以政党身份为纽带获得立法会同一政党议员的长期稳定的支持取消行政官员政党身份限制有利于行政长官通过官员任命权获得非执政党的支持也有利于特区政府吸纳更多优秀人才为港人提供更为优质高效的服务
2官候机制
基本法45 条第2 款规定了实行行政长官普选时必须由一个广泛代表性的提名委员会按照民主的程序先行提名在提名后再进行选举在行政长官候选人的提名机构问题上,“一个有广泛代表性的提名委员会存在既是基本法的明文规定也经历过往多届的特首选举实践的成功检验并且在香港各界也达成广泛共识争议在于提名委员会如何组成和提名机制如何设计以目前的情况来看香港特区要实现特首的普选具体的难题就在于此
关于提名委员会的组成香港目前主要有两种意见一种是以泛民主派为代表的立法会提名制”;另一种是特区政府及建制派为代表的选举委员会提名制”。
笔者认为未来行政长官普选中的提名委员会应当参照现在的选举委员会将目前的选举委员会改组为提名委员会具有很强的可行性首先选举委员会具有真正的广泛代表性”,当前选举委员会分组成包括四大类别几乎囊括了香港社会的各个界别各个阶层各个方面这个程序在理论上既能体现民主性又能够保证各阶层均衡参与其次可以尽量避免激进民主和民粹主义倾向的委员在选委会中占据多数席位选举委员会的组成体现的是香港的整体利益而不是党派利益较少受到党争的影响不易走偏激路线再次当选的委员往往是各界精英也确保了当选委员具有中央期望的政治理性具体说来就是相对传统和保守一些能够以大局为重以特区和中央关系和谐为大前提通过理性的方式进行社会变革确保香港民主政治的稳步发展有利于普选的顺利实现最后选举委员会己存在三届运作良好积累了许多宝贵经验委员大部分有着较好的政治素养和判断能力由他们选出的三任行政长官都受到广大市民和中央政府的认可。就足以证明这一点有利于香港社会在行政长官普选办法上达成共识
关于提名机制设计问题普选前行政长官候选人要求获得选举委员会100 名以上选举委员的提名当前对于普选后行政长官候选人需要获得多少提名委员会委员的提名香港社会内部意见分歧很大尚未达成一致共识笔者认为这个数额的设置一方面要考虑普选民意的多样性另一方面要考虑选举后民意共识的凝聚程度以便当选人能够获得足够民意支持顺利施政而且这个数额的设置具体应当达成获得适当的行政长官候选人数最好是两人或三人的目标香港各界关于行政主管候选人提名机制设计必须在2017 年普选前达成一致意见并得到中央的认可
立法会议员普选对立法权的影响
我们在探讨双普选的设计时往往将重点放在行政长官普选之上事实上立法会议员的普选对立法会本身以及其对立法会与特区政府关系带来的影响同样决定着香港双普选后香港立法权与行政权的关系
1功能预判和影响
功能界别议席是指中华人民共和国的香港特别行政区立法会中通过功能界别选举产生的立法会议员席位功能界别是中华人民共和国的香港特别行政区内代表社会各个职业而在特定公职选举中拥有投票权的分类是实现间接民主的一种方式功能组别在香港政制发展的过程中起到了积极的作用,《基本法68 条规定了香港特区立法会的全体议员最终应该实现全部由普选产生这表明在实现香港特区立法会全部议员普选之时就是功能界别选举制度的历史使命完成之日功能界别选举制度应该被废止
功能组别的存废对于立法会本身的内部凝聚力和对外行使职权的形式也会产生重要的影响如果立法会全部议员都通过普选产生各个议员以同样的民主性为基础获得议员权力有利于增进立法会议员间彼此认同感从而增加立法会整体的凝聚力相反立法会议员存在界别议员和普选议员的差别相互之间的认同则会大大减低甚至是出现彼此攻击的情况最终也有损于立法会整体的凝聚力
功能组别的存废对于立法会对外行使职权同样有重要的影响尽管基本法及其附件对于立法会及议员行使职权做了规定但是在具体操作过程中特别是议员个人行使职权的具体形式上依然有较大的选择空间特别是面对与行政权同样的一件事情是采取激励的对抗方式还是温婉的建议方式对于社会的观感和对特区政府带来的压力和影响都可以有很大的差别功能组别议员的存在一方面保证了特区政府在立法会的部分支持力量另一方面也会刺激反对派议员以更加激烈的形式来表达自己的主张甚至利用议事程序来无理对抗特区政府的施政如果全部议员都通过普选产生一方面出于现代政治文明对议员行使职权的要求以及对选民产生的良好观感事关议员的政治前途无论是坚持何种主张的议员将会更加审慎地考虑采取激烈的对抗方式另一方面立法会基于整体决策的效率和主张最终实现效果的整体考量将会在内部产生一定的协调力从而内部消化部分不现实的主张和过激行使职权方式以上变化对于立法会自身的职权行使效率和特区立法权与行政权关系的改善都将带来积极的影响
2职化带来影响
普选对立法会的另一影响就是立法会议员的专职化普选条件下立法会议员选举的竞争将进一步加剧立法会议员必然会有大量的参选竞选工作在当选后必须全力投入履行议员职责以期符合选民的要求这些客观情况将改变目前大多数议员兼职的情况大大推进议员的专职化立法会议员专职化带来的影响至少包括以下三个方面
第一议员的政党性将进一步提高议员专职化带来的一大影响就是香港政党的迅速发张因为专职化的议员需要寻求较为稳定的力量作为支撑而最好的办法就是加入获得民众认可和支持的政党这既将改变目前多数议员兼职的状况又会对议员所代表的利益和政治倾向带来重大的变化
第二议员行使职权的方式更加职业化和专业化基于议员职业化的预判另一影响就是议员在顾及所在党团的整体主张以及对个人的政治生涯谨慎考量后在行使职权的过程中采取更为审慎的态度和更为合理的方式不仅要顾及履职行为的合法性还要考量履职行为合理性及其给选民带来的观感这将在很大程度上抑制立法会中出现打着民主口号实施不合理甚至是错误手段表达主张抵制和对抗特区政府施政方案的行为这对于从形式上改善立法会和特区政府的关系起到积极作用
第三立法会的决策性将进一步加强议员的专业化和职业化也将提高立法会整体的运作效率同时将通过更为专业化和成熟运作程序采取更多的周旋和妥协的方式进一步提高立法会的决策性这对于立法权与行政权关系带来的影响将更为复杂也更具不确定性。“双普选的实现一国两制的重大发展也是进一步落实基本法中对香港政制发展规定的具体体现采取不同的普选方案对于香港普选后的行政与立法关系影响也会有所不同这些影响既包括对行政长官为首的特区政府自身的权力正当性和合法性的影响也包括对其与中央政府的关系既包括立法会本身运作模式的影响也包括对立法会与特区政府关系的影响准确评估不同的普选方案给香港立法权与行政权可能带来的影响对于中央和香港在选择普选方案做好普选后工作预案都具有现实指导意义